《關(guān)于2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2024年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》提出，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)和應(yīng)用示范，推動(dòng)建立企業(yè)數(shù)據(jù)公平授權(quán)合理使用機(jī)制。首屆全國(guó)數(shù)據(jù)工作會(huì)議指出，國(guó)家數(shù)據(jù)局將明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的合規(guī)政策和管理要求，激發(fā)數(shù)據(jù)供給動(dòng)力和市場(chǎng)創(chuàng)新活力。對(duì)我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主要模式和難點(diǎn)進(jìn)行梳理，可以幫助樹(shù)立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)典型模式，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)作為新質(zhì)生產(chǎn)力的價(jià)值釋放。
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要模式：區(qū)分場(chǎng)景授權(quán)為主目前全國(guó)已有20多個(gè)省市陸續(xù)成立了數(shù)據(jù)集團(tuán)公司或者數(shù)據(jù)科技公司作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)建設(shè)主體，一般采用統(tǒng)一授權(quán)、分場(chǎng)景授權(quán)、分級(jí)授權(quán)等不同授權(quán)運(yùn)營(yíng)方式。
（一）統(tǒng)一授權(quán)模式數(shù)據(jù)管理部門(mén)不區(qū)分場(chǎng)景將屬地所有公共數(shù)據(jù)一攬子授權(quán)給運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)和生態(tài)建設(shè)，如福建、山西等。統(tǒng)一授權(quán)并不意味著獨(dú)家授權(quán)，在相關(guān)省份的文件和政策中均未發(fā)現(xiàn)關(guān)于獨(dú)家授權(quán)的表述，這為后續(xù)更多參與角色的加入留下了空間。
圖1：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)統(tǒng)一授權(quán)模式
（二）分場(chǎng)景授權(quán)模式數(shù)據(jù)管理部門(mén)區(qū)分應(yīng)用場(chǎng)景將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)和產(chǎn)品研發(fā)，如北京的金融專(zhuān)區(qū)授權(quán)、浙江的醫(yī)療數(shù)據(jù)授權(quán)等。分場(chǎng)景授權(quán)不意味著獨(dú)家授權(quán)，比如浙江將公共醫(yī)療數(shù)據(jù)授權(quán)給了阿里健康、溫州卓健、國(guó)數(shù)聯(lián)仁等多個(gè)運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。
圖2：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)分場(chǎng)景授權(quán)模式
（三）分級(jí)授權(quán)模式首先由數(shù)據(jù)管理部門(mén)將屬地公共數(shù)據(jù)授權(quán)給綜合運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，其次由數(shù)據(jù)來(lái)源部門(mén)區(qū)分場(chǎng)景交給數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)方進(jìn)行產(chǎn)品研發(fā)，如濟(jì)南、廈門(mén)等。此模式既保證了運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的效率，也發(fā)揮了開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化作用。
圖3：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)分地域分級(jí)授權(quán)模式研究發(fā)現(xiàn)，采用分場(chǎng)景授權(quán)和分級(jí)授權(quán)運(yùn)營(yíng)兩種方式的省市數(shù)量最多，而真正采用統(tǒng)一授權(quán)的地方只有福建和山西。
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)存問(wèn)題（一）頂層政策文件尚未公布目前國(guó)家級(jí)關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的政策文件尚未公布，各地在探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中出現(xiàn)了多元化的發(fā)展方向與實(shí)踐模式。一方面，有些地區(qū)在實(shí)施公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)時(shí)側(cè)重于其社會(huì)公益屬性，強(qiáng)調(diào)通過(guò)合理合法的數(shù)據(jù)共享和使用，提升公共服務(wù)效率和社會(huì)治理水平，促進(jìn)民生福祉和社會(huì)公平正義。另一方面，也有部分地區(qū)傾向于發(fā)掘公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)價(jià)值，探索通過(guò)授權(quán)給企業(yè)或其他市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)，進(jìn)而創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。這種情況下，如何確保數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價(jià)合理、運(yùn)營(yíng)收益分配公正以及數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)成為關(guān)鍵問(wèn)題。然而各地對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、使用權(quán)界定、數(shù)據(jù)權(quán)益的表述尚未統(tǒng)一和明確，營(yíng)利性和公益性的平衡也很難把握。（二）管運(yùn)模式尚未統(tǒng)一根據(jù)目前實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各地呈現(xiàn)管運(yùn)一體和管運(yùn)分離兩種模式。管運(yùn)一體模式下，授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體不僅具備匯聚、治理等公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)，還具備數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)商篩選等管理權(quán)限，如《廈門(mén)市公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》指出，一級(jí)開(kāi)發(fā)主體負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)融合開(kāi)發(fā)平臺(tái)、運(yùn)營(yíng)相關(guān)工作，以及公共數(shù)據(jù)資源處理、開(kāi)發(fā)目錄發(fā)布、需求對(duì)接、申請(qǐng)審核等，一級(jí)開(kāi)發(fā)主體與二級(jí)開(kāi)發(fā)主體簽訂公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用協(xié)議。在管運(yùn)分離模式下，授權(quán)運(yùn)營(yíng)方具備公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)，但不具備數(shù)據(jù)管理權(quán)，如《安徽省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》明確了堅(jiān)持統(tǒng)籌管理、需求驅(qū)動(dòng)、管運(yùn)分離、安全可控的原則。（三）全流程動(dòng)態(tài)披露機(jī)制尚未建立對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全生命周期管理已基本成為各地文件原則性要求共識(shí)，但對(duì)現(xiàn)有省市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法的梳理發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的選擇提出了申請(qǐng)報(bào)名、評(píng)估和公示的要求，但對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)鏈下游，授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體和社會(huì)開(kāi)發(fā)主體的審批、合作以及后續(xù)的產(chǎn)品流通并未作出明確要求。（四）資產(chǎn)化路徑尚未明晰目前對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐和研究聚焦制度設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)體系梳理等方面，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化路徑研究和實(shí)踐都尚未開(kāi)始。究其原因，一是行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以認(rèn)為是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的一部分，由于公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的公共屬性和國(guó)有屬性，各級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)更強(qiáng)、安全要求更高，對(duì)探索性的資產(chǎn)化應(yīng)用更為謹(jǐn)慎。二是企業(yè)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化創(chuàng)新實(shí)踐剛剛起步，僅部分企業(yè)探索進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、估值和資產(chǎn)化應(yīng)用，尚未形成普適性的方法論、典型模式和參考體系。三是公共數(shù)據(jù)在估值定價(jià)方面更加困難。中評(píng)協(xié)對(duì)于數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值建議了收益法、成本法和市場(chǎng)法。對(duì)于收益法，企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)是如何將數(shù)據(jù)產(chǎn)生的收入同其他收入分離出來(lái)；公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)剛剛起步，經(jīng)營(yíng)模式和盈利模式都在探索中，收益預(yù)測(cè)更加困難。對(duì)于成本法，企業(yè)數(shù)據(jù)有強(qiáng)烈的業(yè)務(wù)伴生性，大部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自公司自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或交易過(guò)程的副產(chǎn)品，而非外購(gòu)，要么無(wú)需生產(chǎn)成本，要么難以估算隱含的成本；公共數(shù)據(jù)更是如此，大多是在提供公共服務(wù)的履職過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，在成本分?jǐn)偡矫娲嬖诰?xì)化管理不足的問(wèn)題。對(duì)于市場(chǎng)法，公共數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)一樣面臨公允價(jià)值難題，缺少可比較的成熟案例或可參照的市場(chǎng)標(biāo)的，無(wú)法確定市場(chǎng)公允價(jià)值。
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)研判（一）以?xún)r(jià)格機(jī)制為代表的公共數(shù)據(jù)頂層政策機(jī)制將會(huì)明確《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》指出，“支持探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價(jià)模式和價(jià)格形成機(jī)制，推動(dòng)用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價(jià)有償使用”，明確提出了公共數(shù)據(jù)的價(jià)格機(jī)制的政策要求。2024年全國(guó)兩會(huì)后，“研究建立公共數(shù)據(jù)價(jià)格形成機(jī)制”已被國(guó)家發(fā)改委確定為2024年六個(gè)持續(xù)深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革之一。國(guó)家數(shù)據(jù)局成立后，有關(guān)負(fù)責(zé)人表示將明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的合規(guī)政策和管理要求。由此可見(jiàn)，公共數(shù)據(jù)定價(jià)問(wèn)題將成為國(guó)家層面重點(diǎn)攻克的難點(diǎn)之一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的合規(guī)管理政策文件有望出臺(tái)。（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)將會(huì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)進(jìn)一步繁榮從乘數(shù)效應(yīng)看，2023年12月，國(guó)家數(shù)據(jù)局等17部委聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》，明確了發(fā)揮數(shù)據(jù)要素放大、疊加、倍增作用的“任務(wù)書(shū)”，構(gòu)建了以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)“施工圖”，找到了數(shù)據(jù)要素推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的“金鑰匙”。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素的主要數(shù)據(jù)源，通過(guò)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，預(yù)計(jì)將加速工業(yè)制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、交通運(yùn)輸、金融服務(wù)等產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。從價(jià)值釋放路徑看，政府和公共事業(yè)單位提供原始的公共數(shù)據(jù)，通過(guò)建立授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制對(duì)原始公共數(shù)據(jù)進(jìn)行治理和加工，企業(yè)在此基礎(chǔ)上區(qū)分應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行深層次加工處理，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場(chǎng)交易，場(chǎng)內(nèi)交易可以形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易憑證，規(guī)?；笮纬傻膱?chǎng)內(nèi)公允價(jià)格可以為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的會(huì)計(jì)實(shí)現(xiàn)方式和估值體系提供有力依據(jù)，在此基礎(chǔ)上通過(guò)質(zhì)押、債券等方式開(kāi)展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)新應(yīng)用，暢通公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值釋放通道，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。研究表明，2011—2019年，數(shù)據(jù)資本每增加1%,可以帶動(dòng) GDP增長(zhǎng)約0.19%，數(shù)據(jù)資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的平均貢獻(xiàn)率達(dá)到34.46%。預(yù)計(jì)隨著數(shù)據(jù)要素X和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)化的逐步開(kāi)展，公共數(shù)據(jù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用會(huì)更加凸顯。（三）推動(dòng)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場(chǎng)交易或是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)公允價(jià)值困境破題關(guān)鍵目前大部分地區(qū)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)政策文件中對(duì)于公共數(shù)據(jù)入場(chǎng)交易多采用“鼓勵(lì)”、“推薦”等表述，僅貴州等地明確要求公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場(chǎng)交易，事實(shí)上無(wú)論是破解公允價(jià)值難題，還是公共數(shù)據(jù)全生命周期監(jiān)管和動(dòng)態(tài)披露的需要，都需要數(shù)據(jù)交易平臺(tái)發(fā)揮更大的作用。缺乏公允價(jià)值是公共數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)要素價(jià)值評(píng)估的難題，而缺乏公允價(jià)值是由于數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)規(guī)模小和不活躍導(dǎo)致的，根據(jù)平臺(tái)理論，數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)不活躍，數(shù)據(jù)交易平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)不充分，是由于數(shù)據(jù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化程度低導(dǎo)致的。而相對(duì)于其他數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度較高，規(guī)模較大，政策執(zhí)行力度較強(qiáng)，因此推動(dòng)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場(chǎng)交易，規(guī)模化后形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，從而吸引其他企業(yè)數(shù)據(jù)入場(chǎng)或許是破解公允價(jià)值難題的關(guān)鍵。
圖4：公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應(yīng)用路徑探析
（四）安全合規(guī)前提下的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化探索將會(huì)逐步展開(kāi)財(cái)政部對(duì)于行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理要求對(duì)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)新應(yīng)用提出了更高的安全合規(guī)要求，在安全可信、合規(guī)披露、定期報(bào)備的基礎(chǔ)上，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)際上已具備了開(kāi)展資產(chǎn)化創(chuàng)新應(yīng)用的需求和條件。一是公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的內(nèi)在要求。各地政府在開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)過(guò)程中，除了促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用目的以外，也希望能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng)和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放的高階形態(tài)，已有企業(yè)通過(guò)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行融資、質(zhì)押等資產(chǎn)化創(chuàng)新應(yīng)用的成功案例。二是監(jiān)管部門(mén)已明確將重點(diǎn)解決公共數(shù)據(jù)價(jià)格機(jī)制問(wèn)題。價(jià)格機(jī)制是數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值定價(jià)是公共數(shù)據(jù)價(jià)格機(jī)制的重要組成部分，也是資產(chǎn)化應(yīng)用的先決條件。三是場(chǎng)內(nèi)交易可以為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應(yīng)用提供合規(guī)披露和全流程監(jiān)管環(huán)境。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)—公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通—公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應(yīng)用的價(jià)值釋放路徑已具備了政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，根據(jù)對(duì)前期企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品資產(chǎn)化應(yīng)用的研究成果，數(shù)據(jù)產(chǎn)品是資產(chǎn)確認(rèn)的最佳形態(tài)和標(biāo)的物，場(chǎng)內(nèi)數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證是金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)、收益評(píng)估的有力佐證，因此推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源/產(chǎn)品入場(chǎng)交易將會(huì)給公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應(yīng)用提供重要安全合規(guī)保障。
